2004年12月召开的全国检察长会议，明确提出对轻微犯罪采取轻缓的刑事政策从宽处理的要求，司法理论界称之为轻缓刑事政策。2005年在广州召开的第三届全国公诉会议上，明确提出要准确理解刑事政策，以刑事政策指导公诉工作，一方面，必须坚持“严打”工作方针，对严重犯罪活动保持高压态势。另一方面，对具有法定从轻条件的依法从宽处理。对轻微犯罪，可诉可不诉的不诉，依法起诉的也要积极向人民法院建议从宽处理，以尽量化解社会矛盾，减少社会对立面。

适用轻缓刑事政策，构建和谐社会，要求在刑事司法中既要“雷霆万钧”，也要“春风化雨”；既要治标，也要治本；既要注重法律效果，也要注重社会效果。适用轻缓刑事政策体现了以人为本和社会公平正义的理念，体现了罪刑法定原则和罪刑相适应原则的精神，对于有效地打击和预防犯罪，化解矛盾、维护稳定具有重要意义。

一、适用轻缓刑事政策的范围

全国第三届公诉工作会议上，明确提出轻缓刑事政策在公诉方面适用的范围，主要是处理好以下三类案件：1.因人民内部矛盾引发的群体性事件，要严格掌握刑事政策，正确区分罪与非罪，避免扩大打击面，激化社会矛盾。2.因邻里纠纷引起的轻伤害等案件，对加害方和受害方已经和解，或者加害方真诚悔罪、积极赔偿并得到受害方谅解的轻微犯罪案件，要本着冤家宜解不宜结的原则，尽量作出不起诉决定。3.对未成年人犯、初犯、偶犯、从犯、过失犯等主观恶性较小、犯罪情节轻微的，要根据案件具体情况掌握政策，可诉可不诉的尽量不诉。

笔者认为，根据以上精神，本着公正、公平的原则，在实践中就某一问题在某一地区应当形成统一的衡量标准。比如对以下几类案件，应当在条件成熟之时采取不诉或建议公安机关撤案：

（一）轻微伤害案件。对这类案件，如果犯罪嫌疑人主动或者通过调解工作已经向被害人予以损害赔偿，并就自己的行为向被害人赔礼道歉，取得了被害人的谅解。同时，综合全案考虑，犯罪嫌疑人的主观恶性不大，一贯表现良好。此时，应当作出不起诉决定或建议公安机关撤案。这不仅仅是在挽救犯罪嫌疑人，也在一定程度缓解了社会矛盾，有效地实现了法律效果与社会效果的统一。

（二）恶性不大的交通肇事案件。每年这类案件在基层院公诉案件中都占很大比例，比如我院每年都在20%以上。这类案件属过失犯罪，主观恶性相对较小，笔都认为在办理时，应当以把对被害人家属的赔偿问题作为重点工作之一，因为再重的刑事处罚也不能使被害人家属得到精神上的慰藉。对已经赔偿到位、主观恶性不大、得到被害人谅解的犯罪嫌疑人，且又具有法定从轻处罚的情节，如自首等，依法应当作出不起诉决定或建议公安机关撤案。对于确需起诉的也应当建议法院对其作出缓刑的判决。如我们办理的景某交通肇事案，其驾驶中吧车载客慢速行驶途中，乘客梅某见车门未关就自行下车，导致倒地死亡，景某立即电话报警，并积极抢救伤员，案发后又赔偿被害人家属全部经济损失。景某只负此事故主要责任。被害人家属要求不再追求景某的刑事责任，景某也强烈要求不要诉至法院，因为一判刑，其驾照就要被吊销。最终该案诉至法院，景某被判缓刑。笔者认为类似案件可以作不起诉处理或建议公安机关撤案，有效节约诉讼资源。

（三）未成年人、在校学生的轻微犯罪案件。未成年人犯罪的低龄化、类型的多元化、手段的成人化，日益引起社会各界特别是司法机关的重视。未成年人的生理和心理尚未完全成熟，对事物的认识能力和感知程度较差，极易受到各种外来不良现象的侵袭，进而实施犯罪触犯法律。然而，未成年人罪犯作为一个特殊的犯罪群体，如对那些主观恶性不深、手段不残忍、犯罪性质不很严重，触犯刑律的初次偶尔作案的未成年人定罪科刑，在一定程度上只会加重其逆反心理，加大教育改造的难度，同时也会给其带来阴影，甚至可能导致其再次犯罪。《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第二十条、第二十一条规定了对于未成年人情节轻微犯罪可以作不起诉处理的情形。《最高人民法院关于审理抢劫、抢夺刑事案件适用法律若干问题的意见（2005）》规定了：司法实践中，对于未成年人使用或威胁使用轻微暴力强抢少量财物的行为，一般不宜以抢劫罪定罪处罚。无疑在定罪非刑事化上更进了一步。检察机关应尽可能地在与学校达成共识、征询被害人的意见，并与公安机关协调配合的基础上，对涉嫌轻微犯罪的未成年人和在校学生符合法律规定的进行非刑事化处理和适用轻缓刑事政策。对于一贯表现良好、初犯、偶犯、主观恶性不大、未给被害人造成实际经济损失等等情节轻微的案件，应当作出不起诉决定。以社会的宽容对他们进行感化，以社会、学校、家庭的共同努力对其改造，使其重树正确的人生观、价值观，走上正轨。

二、存在的问题及原因

笔者作为一名基层检察院的公诉干警，在工作实践中深深体会到，法官的自由裁量权可以让轻缓的刑事政策在审判阶段体现得更为充分，每年判处缓刑、拘役的案件占很大比例，而在公诉阶段轻缓的刑事政策体现得并不充分，甚至难以体现。

（一）干警的执法理念尚未根本转变，对宽严相济刑事司法政策的理解和把握还是不够全面，尤其对宽严的尺度问题把握不准，存在宁严勿宽的思维方式。自上世纪八十年代开始“严打”以来，从重从快已成为惯性思维，在公诉工作中为了避免承担打击不力的责任，可诉可不诉的诉了。忽视了区别对待和宽严相济，忽视了办案的社会效果，不仅浪费了司法资源，同时也没有起到挽救失足者的目的。有的干警认为宽严相济的刑事司法政策与以前的“惩办与宽大相结合”的刑事司法政策相比，无非是提法不同而已，换汤不换药，没有深入了解其内涵，对为什么宽、为什么严，怎样宽、怎样严缺乏充分的认识和准确的把握。

（二）一些检察工作机制与贯彻宽严相济的刑事司法政策不相吻合。

1、对不起诉权的限制，使得进入诉讼程序的轻微刑事案件无法适用宽容处理。对于不起诉案件是否属于错案，在检察机关乃至司法界一直以来存在着争论和探讨，检察机关内部也一直将案件的不诉率的高低作为衡量案件质量的标准之一。这种对不起诉权进行限制的初衷是好的，即为了防止该不起诉权的滥用，但在其发展和适用过程中它的弊端也日益显见，对相对不起诉的适用条件限制过大，抑制其功效的发挥，使轻缓刑事政策得不到深入贯彻，而将轻微犯罪人推入繁杂冗长的诉讼程序，对于许多符合法律规定，适用不起诉更适宜、更能取得良好的法律效果和社会效果的案件，只能向人民法院起诉交付审判。有学者指出，“在实际运行中，检察机关的裁量不起诉权是受到严格制约的，尤其是在追求起诉率的严打态势下，裁量不起诉制度未能发挥其应有的作用”。

2、办理不起诉案件流程过于繁琐，决定权集中在检委会，限制和约束了办案人员的积极性，也无形中增加了公诉人员的工作负担，与宽严相济的刑事司法政策不相协调，容易导致相对不起诉率过低。

3、刑事诉讼法对相对不起诉的适用条件规定得非常原则，缺乏可操作性，弹性过大，在导致相对不起诉各种外在因素的制约下，无法得到充分运用。

鉴于上述原因，每年上级院或各级政法委都把不起诉案件作为案件质量检查重点，加上基层检察院人少案多，公诉人疲于办案，无法花费更多的精力开展民事部分的调解工作，为避免麻烦，可诉可不诉的案件直接提起公诉了。

（三）相应配套措施不完善，制约了轻缓刑事司法政策效果的发挥。在实践中，一些案件本可以按从宽处理，但由于缺乏相应的社会配套措施，从而限制了轻缓的刑事政策的适用。如一些未成人案件，犯罪嫌疑人大多家庭残缺，无人管教，检察机关想从轻从宽处理也因无法找到合适的监护人而无法进行，实践中有的退回公安机关做劳教处理，有的诉至法院后作出相应的从轻判决，然而这些人获释后，由于帮教体系的不完善，很多可能会在无人问无人管的环境中重新走上违法犯罪之路，社会上也容易误解检察机关放纵罪犯。因此，帮教体系的不完备与当前未成年人犯罪比例的走高不无关系。如未成人卢华，父母离异，2006年因盗窃被劳教一年六个月，2007年获释不久又因寻衅滋事持刀将他人砍致轻伤被判刑十个月，此时他刚满17周岁。
   （四）与之相关的立法滞后

由于现行刑事诉讼法中尚没有规定刑事和解制度，还没有赋予公安机关、检察机关对轻微刑事案件、未成年人犯罪等案件行使刑事和解权。虽然最高人民检察院出台了有关贯彻轻缓刑事政策的实施意见，但作为侦查机关和审判机关并没有相应的配套规定，仅仅检察机关一方去执行难度比较大；公安机关对批捕后达成谅解的轻微刑事案件如何处理尚无明确规定，他们对这类案件也没有撤案权，因此对一些轻微刑事案件一经批捕无论当事人之间是否达成谅解，都移送起诉，而在审查起诉期间即使当事人愿意和解也没有法律规定可以撤销案件；

三、对公诉阶段贯彻轻缓刑事政策的建议

    轻缓刑事政策在公诉阶段的应用有多种形式，许多学者借鉴国外做法，结合中国国情及司法实践，提出了诸多意见，如刑事和解、辩诉交易、暂缓起诉、轻微刑事案件快速办案机制等等。

（一）增加对刑事和解的相应规定，规范工作程序

刑事和解是指犯罪发生之后，经由调停人调解（通常是司法工作者），受害人与加害人面对面商谈后，对刑事责任问题达成协议。刑事和解有利于避免犯罪的标签效应，提高了被害人在诉讼程序中的地位，使加害人、被害人和社会之间的利益关系恢复犯罪前的正常状态，是一种处理轻微犯罪案件的较好结案方式。在检察实践中，经常采取以下做法：轻微刑事案件经公诉机关审查后，认为符合适用刑事和解条件的，委托基层人民调解组织进行调解，在被害人同意不再追究犯罪嫌疑人刑事责任并与之达成和解协议的基础上，由检察机关作出不起诉决定或建议侦查机关撤回案件。

目前，我国刑诉法只规定了在刑事自诉案件中，法院可以对被告人与被害人进行调解，建议在刑事诉讼法修改中增加有关刑事和解的条文，对刑事和解的定义、执行主体、效力、条件、程序等作出明确规定。

（二）增加相对不起诉的可操作性，扩大适用范围
    一是建议在相关法律法规或在指导性意见中，结合检控实际，将“犯罪情节轻微”等适用标准具体化、明确化，以利于实际操作和统一标准。二是调整现有的考核考评机制，放宽对刑事案件不起诉适用比率人为的限制,从而打消检察官宁可以起诉方式来消除后患的顾虑。
（三）对未成年人、在校生轻微犯罪实行非刑事化处理，发挥社区矫正的作用
    随着世界刑罚轻缓化趋势的发展，非监禁刑在刑罚体系中占据的位置也愈加重要。社区矫正作为非监禁刑的主体内容，由专门国家机关，在相关社会团体、民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决或裁定规定的执行期限内，矫正社区服刑人员的犯罪意识和行为恶习，以促进其顺利回归社会。社区矫正不仅能完善我国刑罚结构、体现了对犯罪的特殊预防和一般预防的结合，而且有利于有利于罪犯回归社会、顺应行刑社会化的发展，符合我国“宽严相济”刑事政策的“轻缓”的精神。